2008年奧巴馬贏得美國(guó)總統(tǒng)選舉后曾表示，組建特性鮮明的多元團(tuán)隊(duì)至關(guān)重要。他認(rèn)為，歷史證明，白宮容易陷入集體迷思，所有幕僚都人云亦云，沒(méi)有激烈討論，沒(méi)有不同意見(jiàn)。奧巴馬信誓旦旦地表示，白宮應(yīng)該是一個(gè)歡迎不同聲音辯論的場(chǎng)所。如今，奧巴馬執(zhí)政生涯接近尾聲，回望其任內(nèi)的美國(guó)對(duì)外決策機(jī)制和流程，當(dāng)年的豪言壯語(yǔ)似乎已拋之腦后，白宮對(duì)外決策原本存在的問(wèn)題沒(méi)有改善，還被烙上奧巴馬獨(dú)有的印記。
奧巴馬任內(nèi)對(duì)外決策機(jī)制最大的特點(diǎn)或者遭人詬病的問(wèn)題是過(guò)度依賴“小圈子”成員。就在奧巴馬決心鼓勵(lì)白宮加強(qiáng)辯論的同時(shí)，他任命了兩組反差巨大的團(tuán)隊(duì)處理對(duì)外決策。第一組成員都是政壇老手，有能力幫助這位外交經(jīng)驗(yàn)有限的年輕總統(tǒng)穿梭世界廣袤的舞臺(tái)，駕馭國(guó)內(nèi)復(fù)雜的機(jī)構(gòu)，成員包括約瑟夫·拜登、羅伯特·蓋茨、希拉里·克林頓、詹姆斯·瓊斯、萊昂·帕內(nèi)塔等。第二組成員相對(duì)年輕，包括蘇珊·賴斯、丹尼斯·麥克多諾、馬克·利珀特、本·羅茲等。兩組人馬因觀點(diǎn)不同而時(shí)常關(guān)系緊張、針?shù)h相對(duì)，但隨著第一組人馬逐漸離開(kāi)奧巴馬政府，第二組成員成功在總統(tǒng)身邊組建了“小圈子”，捍衛(wèi)了在對(duì)外決策運(yùn)作體系中的地位。
“小圈子”成員具有兩點(diǎn)明顯共性。一是代際特點(diǎn)鮮明。核心決策團(tuán)隊(duì)成員如賴斯、麥克多諾、羅茲、利珀特等人出生于20世紀(jì)60年代之后，認(rèn)為自己代表了越戰(zhàn)后的新一代，而且大多在冷戰(zhàn)結(jié)束后才正式進(jìn)入職場(chǎng)。二是“小圈子”成員多出身競(jìng)選團(tuán)隊(duì)。奧巴馬競(jìng)選之初，賴斯、麥克多諾、羅茲等人已在其身邊形成核心外交政策團(tuán)隊(duì)。奧上任初期便將這些人安排在重要崗位，通過(guò)他們制定外交政策，與相關(guān)部門打交道。
上述兩點(diǎn)特征導(dǎo)致奧巴馬對(duì)外決策相對(duì)較為務(wù)實(shí)，追求實(shí)效，意識(shí)形態(tài)色彩較為淡薄，更容易采取一些有別于傳統(tǒng)外交的手法。同時(shí)，團(tuán)隊(duì)成員“忠心耿耿”協(xié)助總統(tǒng)實(shí)現(xiàn)競(jìng)選承諾和目標(biāo)，與所謂“敵人”或“敵對(duì)國(guó)家”緩和關(guān)系，糾正小布什政府對(duì)“9·11”事件的過(guò)激反應(yīng)等。如此次奧巴馬派遣操刀美古緩和談判的重要官員之一便是“小圈子”成員羅茲。然而，“小圈子”排外性日益增強(qiáng)，其封閉性導(dǎo)致團(tuán)隊(duì)易陷入“集體迷思”。他們?cè)谡呱匣颈３忠恢?，決策策略更像一支競(jìng)選團(tuán)隊(duì)，常以國(guó)內(nèi)政治視角考慮國(guó)際政策選項(xiàng)，造成白宮與國(guó)防部、國(guó)務(wù)院在是否打擊敘利亞、回應(yīng)“棱鏡門”事件、處理烏克蘭危機(jī)、應(yīng)對(duì)當(dāng)前“伊斯蘭國(guó)”極端勢(shì)力等問(wèn)題產(chǎn)生分歧。
“小圈子”的成員多以在國(guó)安會(huì)任職的幕僚為主，這導(dǎo)致了國(guó)安會(huì)在美國(guó)對(duì)外決策機(jī)制中的異化。1947年國(guó)安會(huì)創(chuàng)立的初衷是成為高層外交與國(guó)防政策協(xié)調(diào)中心，協(xié)助總統(tǒng)謀劃統(tǒng)籌有關(guān)國(guó)家安全的國(guó)內(nèi)、國(guó)外和軍事政策。在奧巴馬任內(nèi)，國(guó)安會(huì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，卻無(wú)法發(fā)揮政策協(xié)調(diào)的核心職能。首先，國(guó)安會(huì)存在規(guī)模大、效率低的致命缺陷。由于賴斯的權(quán)力膨脹，其領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)安會(huì)成員已擴(kuò)至約400人，但仍然無(wú)法有效處理從國(guó)務(wù)院、國(guó)防部等“搶奪”過(guò)來(lái)的任務(wù)。目前，賴斯已經(jīng)意識(shí)到這一問(wèn)題，表示要裁減人員，提高效率，可為時(shí)已晚。
其次，國(guó)安會(huì)會(huì)議形式大于內(nèi)容。奧巴馬任內(nèi)，國(guó)安會(huì)會(huì)議頻繁召開(kāi)，其執(zhí)政前四年，僅常務(wù)副部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議就召開(kāi)一千余次，平均每一天半就召開(kāi)一次。盡管如此，會(huì)議協(xié)調(diào)作用有限，大多決策仍必須由總統(tǒng)最后敲定。此外，“小圈子”成員享有接近總統(tǒng)的“后門”渠道，“小圈子”內(nèi)部例會(huì)比正式的國(guó)安會(huì)機(jī)制更能左右決策方向。
最后，各部門在國(guó)安會(huì)的人員配置級(jí)別不夠，難以推動(dòng)各具體部門執(zhí)行政策。國(guó)安會(huì)低層級(jí)委員會(huì)如政策協(xié)調(diào)委員會(huì)成員往往并非各部門“一把手”，在本部門權(quán)力有限，難以監(jiān)督或推動(dòng)總統(tǒng)決策在各自部門的實(shí)施。如果總統(tǒng)決策與部門利益相違背，或者影響個(gè)人政治前途，實(shí)施阻力更大。因此，大部分官員更愿意在國(guó)安會(huì)積極推動(dòng)本部門利益，卻不愿意返回各部門后及時(shí)宣傳和落實(shí)總統(tǒng)決策。
事實(shí)上，奧巴馬依賴“小圈子”和國(guó)安會(huì)更能體現(xiàn)他對(duì)外決策的個(gè)性特點(diǎn)，即牢牢把握決策主導(dǎo)權(quán)，因?yàn)檎f(shuō)到底，“小圈子”對(duì)奧巴馬知根知底，屬于“志同道合”的一批人，難以提出與奧巴馬思想截然不同的突破性建議，而國(guó)安會(huì)完全則按照總統(tǒng)的執(zhí)政風(fēng)格貼心打造，從本質(zhì)上看就是規(guī)模龐大的“總統(tǒng)班底”。即使國(guó)安會(huì)提出與奧巴馬想法不同的建議，被采納也并非易事。2013年3月，國(guó)安會(huì)向奧巴馬提出建議，應(yīng)向敘利亞反對(duì)派武裝提供非致命性武器裝備，得到國(guó)防部、國(guó)務(wù)院、中情局和副總統(tǒng)支持。奧巴馬卻“一意孤行”，沒(méi)有采納建議，堅(jiān)持了自己提出的外交策略，由此可見(jiàn)一斑。
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